陳季冰：“啞巴吃黃連”的中國稀土政策
當(dāng)今全球最發(fā)達(dá)的三大經(jīng)濟(jì)體—美國、歐盟和日本—日前已正式聯(lián)手向世界貿(mào)易組織提起訴訟，要求中國取消對稀土出口供應(yīng)的控制，美國總統(tǒng)巴拉克•奧巴馬極為罕見地于上周二(13日)專門就對華貿(mào)易問題發(fā)表講話時(shí)正式宣布了上述消息。中國政府照例嚴(yán)正駁斥了上訴指控，表示中國將堅(jiān)決捍衛(wèi)稀土出口配額制度，繼續(xù)“依據(jù)世貿(mào)規(guī)則對稀土出口實(shí)行有效的管理”。中國商務(wù)部條約法律司負(fù)責(zé)人就此發(fā)表談話表示，中方政策目標(biāo)是為了保護(hù)資源和環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，無意通過扭曲貿(mào)易的方式保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。
實(shí)際上，這一爭端早于2009年夏就已開始，當(dāng)時(shí)歐盟、美國與墨西哥先后將中國的原材料出口限制政策告上WTO，三方所列舉的原材料涉及鋁土、焦炭、螢石、鎂、錳、硅鐵、硅化碳、黃磷和鋅9種。但業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，針對上述9種產(chǎn)品的訴訟不過是投石問路而已，美、歐(還有日本)的真正目標(biāo)其實(shí)意在稀土。
今年1月30日，世界貿(mào)易組織的一個(gè)上訴機(jī)構(gòu)判定中國限制出口部分礦物—如鋁礦及鎂礦的政策—違反了世貿(mào)組織規(guī)定。雖然世貿(mào)組織的裁決聲明中沒有專門指出它是針對什么的，但明眼人一看便知，WTO這一裁定結(jié)果為此次稀土訴訟打下了鋪墊:美歐日對中國稀土[2.33 -3.72%]政策的聯(lián)合訴訟，最終也很可能是以中方敗訴告終。
中國與西方發(fā)達(dá)國家的“稀土戰(zhàn)爭”由來已久，主要原因在于后者不滿中國近年來逐年減少稀土出口，這一爭端自2010年下半年起驟然升溫。撇開西方人對中國“政治動(dòng)機(jī)”的無稽揣測，近年來中國政府限制稀土出口主要基于以下幾方面的考量：首先，稀土的開采和加工會造成大氣、地表水、土壤等各方面的嚴(yán)重的環(huán)境污染；第二，過去10多年來國際市場稀土供大于求，中國廠商毫無定價(jià)主導(dǎo)權(quán)，價(jià)格一路走低，出現(xiàn)了所謂“金子賣白菜價(jià)”的局面；第三，由于中國本身也是全球最大的稀土消耗國，按照現(xiàn)有生產(chǎn)速度，有報(bào)道稱，中國的中重類稀土儲備只能維持15-20年，最終可能自己都需要進(jìn)口；第四，中國還希望鼓勵(lì)國外稀土用戶企業(yè)把企業(yè)和生產(chǎn)設(shè)施搬遷到中國境內(nèi)，而不是向境外出售廉價(jià)的原料，這對于內(nèi)蒙古等稀土大省的經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)、稅收乃至促進(jìn)整個(gè)中國制造業(yè)升級等都是異常重要的推動(dòng)。
應(yīng)該說，上述訴求無一不是合情合理的，因此近年來中國對國內(nèi)稀土的開采和貿(mào)易實(shí)行了嚴(yán)格的控制。然而，在另一方面，我們又必須看到，中國政府為了維護(hù)本國的正當(dāng)利益，卻采取了不少非常錯(cuò)誤的手段。在很大程度上，這才是陷自己于里外不是人的尷尬境地的癥結(jié)所在。自2008年起，中國對稀土的管理主要采取的是下述政策—
首先(也是最重要的)是頒發(fā)出口許可證，且配額逐年下降。其次是對大批所謂“散、亂、小”的礦山實(shí)行關(guān)停重組，試圖將全國的稀土生產(chǎn)整合為北方和南方兩大開采商和加工商的聯(lián)合體，并成立被稱為稀土版“中鋼協(xié)”的擁有巨大行政權(quán)力的中國稀土行業(yè)協(xié)會。目前，北方的整合已經(jīng)完成，基本全部集中到內(nèi)蒙古包鋼稀土公司那里；南方的情況相對比較復(fù)雜，五礦等正在積極籌劃整合大業(yè)。再次，與此緊密相關(guān)，建立所謂稀土儲備制度，并劃定首批11個(gè)國家規(guī)劃礦區(qū)，由政府設(shè)定行業(yè)準(zhǔn)入條件和批準(zhǔn)開采者。最后，提高稀土產(chǎn)品出口關(guān)稅和稀土資源稅。且不說這些政策中有一些—如出口配額和提高關(guān)稅—很可能與WTO規(guī)定相沖突，即便不考慮外部因素，僅就促進(jìn)行業(yè)和市場的健康發(fā)展這一目標(biāo)而論，這些政策也大多是弊多利少。
例如，出口配額的限制和減少，一方面推動(dòng)了國際市場稀土價(jià)格的飛漲(這是歐美國家不滿的根源)，另一方面，由于國內(nèi)的產(chǎn)能并未隨之下降，造成內(nèi)外差價(jià)更加懸殊。其最終結(jié)果是兩個(gè)：一是出口配額本身價(jià)格的大漲；根據(jù)國家規(guī)定，出口許可證的轉(zhuǎn)讓和買賣是非法的，但事實(shí)上這個(gè)市場不但一直存在，而且最近一年來日益搶手。據(jù)報(bào)道，一噸稀土的出口許可證的市面價(jià)，已經(jīng)從幾年前的幾千元漲到了一年多前的20萬-30萬元，去年夏天又進(jìn)一步漲到40萬-50萬元，這幾乎使得出口許可證的身價(jià)已超過稀土礦產(chǎn)本身。二是極大地刺激了稀土走私。權(quán)威人士估計(jì)，2010年全國走私出境的稀土可能已超過3萬噸。
上述政策的更大害處還在于，我們一目了然就可以看出，它們歸根結(jié)底都是通過行政力量將原本已經(jīng)具有市場化雛形(雖然可能比較亂)的中國稀土的開采、加工和出口壟斷于少數(shù)幾家大型國有企業(yè)(甚至是央企)手中。這很像10多年前的所謂“石油產(chǎn)業(yè)整合”。但多年來的經(jīng)歷已經(jīng)告訴我們，國有行政壟斷企業(yè)的存在，已是中國進(jìn)一步推動(dòng)市場化改革的最大障礙之一。
而且退一步說，指望它們?nèi)ケＷo(hù)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步也根本是幻想。這是因?yàn)椋f到底它們本身并不是真正的生產(chǎn)者，就像其他行政壟斷央企—最典型的是那些“中鐵”、“中建”之類“中字頭”基建施工企業(yè)—一樣，真正“干活”的人是它們的轉(zhuǎn)包企業(yè)，也就是說，還是那些散、亂、小的民營企業(yè)，國有壟斷企業(yè)不過是一些由政府的限制性政策(包括準(zhǔn)入證、許可證等等許多民營企業(yè)不可能逾越的堅(jiān)固壁壘)供養(yǎng)著的“食利者”而已！
因此，《華爾街日報(bào)》在一篇題為“稀土貿(mào)易爭端不必大驚小怪”的分析文章中一針見血地指出：“不管在貿(mào)易問題上敲打中國在美國國內(nèi)政壇有多么討巧，現(xiàn)實(shí)情況是，北京控制稀土行業(yè)的努力幾乎沒有取得什么成效�！�
另一方面，無論是美國、歐盟還是日本—尤其是對中國稀土極其依賴的日本—都并不真的希望同中國展開一場大規(guī)模貿(mào)易戰(zhàn)。說到底，它們也都沒有作好這個(gè)準(zhǔn)備。因此，一周來，我們看到，從日本政府到美國國防部(稀土是國防工業(yè)不可或缺的原料)都頻頻放出話來，表示愿意與中國繼續(xù)磋商，希望爭端能夠友好解決。就連WTO總干事帕斯卡爾·拉米3月16日在談到這場官司時(shí)，也力圖為雙方打圓場，他竭力淡化稀土爭端的嚴(yán)重性，表示不大可能升級到貿(mào)易戰(zhàn)。
可見，我們還有足夠的時(shí)間對稀土產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行大規(guī)模的調(diào)整和完善。
我認(rèn)為，真正能夠維護(hù)國家利益的正確的稀土政策的著力點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是通過法律和政策的引導(dǎo)，提高稀土在中國的生產(chǎn)成本，這樣，市場之力就會自發(fā)地減少其供應(yīng)和出口。而所謂提高成本，就是要對稀土生產(chǎn)制定門檻和要求更高的環(huán)保要求和地方環(huán)境污染補(bǔ)償(如排污費(fèi)用等)，同時(shí)大力提高企業(yè)職工的安全和待遇標(biāo)準(zhǔn)。
實(shí)際上，長期以來中國的稀土之所以賣得那么便宜，就是因?yàn)樯a(chǎn)它產(chǎn)生的外部成本(如環(huán)境污染)由全社會共同承擔(dān)了，只要國家把這部分外部成本適當(dāng)?shù)卣鬯愠山?jīng)濟(jì)成本由企業(yè)獨(dú)自承擔(dān)，何愁稀土不賣回金子價(jià)？而現(xiàn)在我們不從這個(gè)根子上去著手，反而試圖把這部分的外部成本集中起來，轉(zhuǎn)化為少數(shù)壟斷國企坐享的利潤，豈不是緣木求魚？
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