尋找稀土案的破局之路
自2010年年底G20召開以來，中國管制稀土出口這一議題一直是中國與歐美日等國之間重大的經(jīng)貿(mào)爭議焦點。中國限制稀土出口給國外稀土應用大國帶來了強烈的危機感，這一行動不僅受到了歐美日等進口國的指責，而且正面臨歐美日等國起訴至WTO爭端解決機構的壓力。
這是美歐日首次同時提出訴訟。對照歷史經(jīng)驗，如果歐美日等國家和地區(qū)對中國稀土出口配額問題向WTO爭端解決機制進行申訴，申訴的焦點主要集中在以下兩個方面:第一，中國稀土材料出口限制的法律是否符合WTO規(guī)定:GATT第20條(g)項(即有關資源進出口限制的規(guī)定，即GATT不得妨礙成員方實施“與保護可用竭的自然資源有關的措施，且與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費措施同時實施�！�)；第二，中國出口關稅是否符合例外情形。
第一個問題要援引GATT第20條(g)項的規(guī)定。從WTO爭端解決實踐角度來看，中國要成功援引該條款，必須證明以下三點:(1)限制措施所保護的對象必須是“可用竭的自然資源”。(2)采取的限制措施必須是與保護可用竭的自然資源有關的措施。(3)措施與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費一同實施。顯然，稀土是一種不可再生的自然資源，在開采過程中會被用竭。當前，中國為了滿足外國稀土材料的需求而無節(jié)制開采，使資源和環(huán)境遭受嚴重破壞。因此，中國限制國內(nèi)稀土生產(chǎn)和稀土出口，是基于國內(nèi)環(huán)境保護以及非可再生資源保護因素的考慮。合乎第一項和第二項的規(guī)則。
按照WTO規(guī)則理解第三項規(guī)定，如果一國針對本國可用竭的資源實施對外貿(mào)易限制，而在國內(nèi)卻沒有相應配套的限制措施，將被疑是變相的貿(mào)易保護措施，而非真正以保護資源為目的。因此，GATT20條(g)款要求此類措施與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費一同實施。中國在國內(nèi)稀土開采和消費方面尚未采取相應的限制措施，因此這一點可能成為中國在該場訴訟中的軟肋。但是，從近幾年顯示數(shù)據(jù)可以看出，中國在限制出口的同時更多的是縮緊了國內(nèi)的生產(chǎn)量。但從法律角度看來，我國需要向WTO證明采取了相應的國內(nèi)限制生產(chǎn)或消費措施，為稀土出口配額措施的正當性作辯護。
第二個問題涉及稀土出口稅。2001年簽訂的《中國入世議定書》的“附件6:實施出口稅的產(chǎn)品”中共囊括84種產(chǎn)品，并有補充注釋內(nèi)容為“中國確認本附件中所含關稅水平為最高水平，不得超過。中國進一步確認將不提高現(xiàn)行實施稅率，但例外情況除外。如出現(xiàn)此類情況，中國將在提高實施關稅前，與受影響的成員進行磋商，以期找到雙方均可接受的解決辦法。”其中，稀土(出口鏑、鋱是25%的關稅，出口鑭、鈰、鐠、釹是15%關稅)并未出現(xiàn)在協(xié)定書的可實施出口稅的產(chǎn)品中。至于特殊情況的例外，根據(jù)爭端解決機制的實踐經(jīng)驗，能夠獲得認可的特殊情況極其罕見。并且，即使符合，中國能夠證明特殊情況的存在，附件6還規(guī)定了在采取提高出口關稅之前，中國必須滿足一些程序性要件，例如“與受影響的成員事先磋商”。而顯然，中國并沒有履行這些程序。WTO極其重視國家與國家之間的談判溝通。因此，在缺乏合作、溝通的前提下，獨自提高關稅的辦法無疑在現(xiàn)行WTO框架下是不具有正當性的。
雖然此次訴訟的焦點圍繞在出口配額和出口關稅上，但同時使我國稀土行業(yè)發(fā)展中的內(nèi)部問題凸顯。我國稀土行業(yè)發(fā)展中長期存在非法開采屢禁不止、冶煉分離產(chǎn)能擴張過快、生態(tài)環(huán)境破壞和資源浪費嚴重、高端應用研發(fā)滯后、出口秩序較為混亂等一系列問題。而政府旨在通過實施出口配額，加收出口賦稅及費用等措施來整頓稀土市場持續(xù)十幾年的混亂局面，不能在根本上扭轉我國稀土開發(fā)以及出口產(chǎn)業(yè)的不利局面，這種方法也并非長久之策。我們必須對我國稀土產(chǎn)業(yè)所處的內(nèi)外困局作全面分析，找出癥結所在，從戰(zhàn)略高度找到一條適合我國的破局之路。這一突破口就在于對內(nèi)要加強監(jiān)管力度、提高產(chǎn)業(yè)集中度、以出口結構優(yōu)化和技術研發(fā)為著力點，推動我國稀土產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化整合；對外要積極展開雙邊磋商和談判，緩解我國稀土國際貿(mào)易爭端的壓力，通過加強對國內(nèi)稀土市場秩序的治理，體現(xiàn)WTO框架下的公平貿(mào)易原則，認真處理好國際國內(nèi)兩個市場平衡關系，既要適當維持對國際市場一定的稀土供應份額，又要力爭保證國內(nèi)稀土開采和應用技術可持續(xù)發(fā)展的要求。
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