中國(guó)未來(lái)的強(qiáng)大取決于我們對(duì)資源的態(tài)度
人類社會(huì)進(jìn)入21世紀(jì)后，資源問題已經(jīng)成為國(guó)家生存發(fā)展的基礎(chǔ)和根本問題。從對(duì)資源的態(tài)度上可以判定一個(gè)國(guó)家是否成熟、安全和具有競(jìng)爭(zhēng)力；同時(shí)，也可以判明一個(gè)國(guó)家的生存發(fā)展戰(zhàn)略是否科學(xué)、準(zhǔn)確和有實(shí)際意義；進(jìn)一步地可以作為衡量一個(gè)國(guó)家強(qiáng)大或者貧弱、發(fā)達(dá)或者落后的一條準(zhǔn)繩。
一定程度上，可以說(shuō)，中國(guó)未來(lái)的強(qiáng)大，取決于我們對(duì)資源的態(tài)度。
發(fā)達(dá)國(guó)家的資源法定
發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的思維，無(wú)不以資源為核心。
美國(guó)礦產(chǎn)資源以保護(hù)和戰(zhàn)略儲(chǔ)存為主，沒有制定關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用的專門法律。在其資源法定的立法宗旨上就重視戰(zhàn)略資源的儲(chǔ)備及開采對(duì)生態(tài)破壞的恢復(fù)、保護(hù)生態(tài)，控制開采，并通過(guò)合理開采，保護(hù)本土安全。
此外，由于美國(guó)充分認(rèn)識(shí)到礦產(chǎn)資源開采的不利因素，并注重戰(zhàn)略儲(chǔ)備和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，因此一方面向海外獲取資源，另一方面十分重視獲取和利用再生資源。為此，制定了“資源保護(hù)與回收法”、從大量的本國(guó)和進(jìn)口的廢舊電子產(chǎn)品、廢舊汽車等再生資源中低成本、高回報(bào)地獲取大量的資源。
美國(guó)從立法開始，即以可持續(xù)發(fā)展的高度來(lái)認(rèn)識(shí)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用問題，特別是充分認(rèn)識(shí)這種開發(fā)利用帶來(lái)的危害，從而有的放矢地對(duì)礦產(chǎn)資源利用活動(dòng)予以適當(dāng)?shù)姆梢?guī)范，并清晰地確定可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展觀。
無(wú)論從歷史上還是從現(xiàn)在看，俄羅斯都是最為注重領(lǐng)土和資源的國(guó)家之一，且一貫以獲取豐富資源的土地為主要戰(zhàn)略目標(biāo)，以致該國(guó)成為目前世界上擁有土地和資源最豐富的國(guó)家。俄羅斯不但注重對(duì)資源的獲取，而且注重對(duì)資源的法定，從其相關(guān)立法可見一斑。特別需要強(qiáng)調(diào)的是：1995年修改后的俄羅斯礦產(chǎn)資源法第9條第 2款規(guī)定：“外國(guó)公民、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)法人和國(guó)際組織不能成為俄羅斯礦產(chǎn)資源的使用者”，足以見得俄羅斯人對(duì)礦產(chǎn)資源占有和控制欲望是何等的強(qiáng)烈。
從俄羅斯法律規(guī)定可以看出，在其以往重視對(duì)資源“奪取”的戰(zhàn)略前提下，在重視資源法定的傳統(tǒng)上，當(dāng)今更加重視對(duì)資源的本土法定，通過(guò)本土法定，維系其對(duì)資源的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。
相較而言，德國(guó)和日本是資源匱乏的國(guó)家，尤其是日本。在解決資源問題上兩國(guó)均走過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)掠奪的道路。二戰(zhàn)后，在國(guó)際和平的大趨勢(shì)下，兩國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)的創(chuàng)傷下開始了新的資源法定戰(zhàn)略。即以再生資源的高效利用作為其重要的資源戰(zhàn)略內(nèi)容。
以日本為例。日本是資源消費(fèi)大國(guó)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資源、能源的絕大部分依靠從國(guó)外進(jìn)口，易受國(guó)外價(jià)格的沖擊。工業(yè)化以來(lái)，特別是二戰(zhàn)后，日本大量生產(chǎn)、大量廢棄、大量消費(fèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)模式帶來(lái)了諸多環(huán)境問題：一是廢棄物處理壓力日益增大，廢棄物處理的社會(huì)成本不斷加大。二是傳統(tǒng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)模式造成生態(tài)失衡。所以要構(gòu)建循環(huán)型社會(huì)，使資源得到循環(huán)再利用。
2000年3月，日本通產(chǎn)省提出把發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)以及資源循環(huán)作為改善日本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要內(nèi)容，開始制定循環(huán)性社會(huì)計(jì)劃，在此計(jì)劃下以特殊的資源法定形式，為其國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略提供重要的基礎(chǔ)和保障，并于當(dāng)年制定了“建設(shè)循環(huán)性社會(huì)基本法”。這是一部框架法，實(shí)際上是一個(gè)實(shí)現(xiàn)國(guó)家資源循環(huán)利用的社會(huì)推進(jìn)計(jì)劃。
在這部法律制定前后，日本還制定了大量有關(guān)保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)資源高效利用、合理利用的法律。
我國(guó)資源法定的現(xiàn)狀
我國(guó)自改革開放以來(lái)，開始注重法制建設(shè)，同時(shí)也開始強(qiáng)化有關(guān)資源法定的思考，在1982年修改憲法時(shí)，明確了“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”，“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”的憲法原則。
這樣的憲法原則，無(wú)論在立法理念上，還是在適應(yīng)實(shí)際發(fā)展上都是十分科學(xué)而又恰如其分的。自1979年至今，我國(guó)已經(jīng)頒布了有關(guān)環(huán)境資源的法律30部，但是，如果從實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略的視角出發(fā)去審視我國(guó)的資源法定，尚有許多問題需要解決，需要學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外資源法定的經(jīng)驗(yàn)和成就，需要更深刻地理解我們關(guān)于資源法定的憲法原則。
為了更清楚地說(shuō)明問題，可以礦產(chǎn)資源法為例，來(lái)認(rèn)真探究我國(guó)資源法定所體現(xiàn)的國(guó)家戰(zhàn)略觀及其缺陷。
如果對(duì)這部法律做更為深入的分析研究，就會(huì)發(fā)現(xiàn)從戰(zhàn)略的觀點(diǎn)出發(fā)，這部法律在立法技術(shù)和內(nèi)容上還有待進(jìn)一步完善。也可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)資源法定以致在國(guó)家戰(zhàn)略觀上存在的缺陷和問題。
如何與憲法銜接
第一個(gè)問題是，如何與憲法銜接上存在的問題。
礦產(chǎn)資源法第一條、第三條的規(guī)定基本貫徹了憲法第九條第二款的精神。但該法第二條的規(guī)定，實(shí)際上與憲法精神和可持續(xù)發(fā)展理念不吻合，也與該法第一條確立的立法宗旨和第三條的規(guī)定相矛盾，出現(xiàn)了法律自身?xiàng)l文之間的沖突。
該法第二條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域及管轄海域勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須遵守本法”。由于這一條對(duì)第一條明確的“保護(hù)”礦產(chǎn)資源的立法宗旨有所忽略，使得這部法律從適用范圍上說(shuō)，僅調(diào)整和規(guī)范勘查、開采礦產(chǎn)資源的行為，而不包括“保護(hù)”的行為，這既沒有體現(xiàn)憲法關(guān)于“國(guó)家保障自然資源的合理利用”的憲法原則和精神，甚至與憲法原則和可持續(xù)發(fā)展理念產(chǎn)生了異議。
從這一條的規(guī)定中可以看到，在有關(guān)資源的立法理念上在當(dāng)時(shí)是存在疏漏的。按照這一條的規(guī)定，本法僅僅規(guī)范和調(diào)整那些勘查、開采行為，對(duì)于合理利用、有針對(duì)性的適度保護(hù)和對(duì)礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略儲(chǔ)備問題均未納入。
整部法律分則部分的結(jié)構(gòu)及內(nèi)容，也主要是以勘查和開采構(gòu)成分則各章內(nèi)容，而沒有儲(chǔ)備、保護(hù)的相關(guān)章節(jié)內(nèi)容，使得我們的礦產(chǎn)資源法僅以勘查、開采行為為主要規(guī)范對(duì)象，似乎成為了一部采礦法。
更需要強(qiáng)調(diào)的是，礦產(chǎn)資源法第五章關(guān)于“集體礦山企業(yè)”的相關(guān)規(guī)定是與憲法第九條的規(guī)定不太一致的。憲法第九條規(guī)定得十分清楚，礦藏（即礦產(chǎn)資源）屬于國(guó)家所有，屬于集體所有的自然資源憲法已經(jīng)明確列出了，即包括“由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂”，其中不包括礦藏，即礦產(chǎn)資源。
而礦產(chǎn)資源法第五章做出的“集體礦山企業(yè)”及其相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定，實(shí)際上是以集體礦山企業(yè)的名義改變國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源的實(shí)質(zhì)，是通過(guò)對(duì)集體礦山企業(yè)的認(rèn)定來(lái)改變國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源的所有權(quán)性質(zhì)，是與憲法原意不同的，這種立法理念上和法律實(shí)際規(guī)范的瑕疵，應(yīng)當(dāng)是我國(guó)多年來(lái)礦產(chǎn)資源開采中存在問題的根本原因之一。
盡管該法第一章第三條明確規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變”。但由于第五章的規(guī)定，使得這一條的規(guī)定在某些情況下失去實(shí)際意義，因?yàn)楫?dāng)集體礦產(chǎn)企業(yè)實(shí)際行使對(duì)礦山中礦產(chǎn)資源的占有、使用、收益、處分這四項(xiàng)所有權(quán)的基本權(quán)利時(shí)，第三條的規(guī)定就不具有實(shí)際意義。
如果集體礦山企業(yè)再將其經(jīng)營(yíng)的礦山轉(zhuǎn)包給個(gè)體，那就根本違反了憲法精神。
礦產(chǎn)資源所有權(quán)及使用權(quán)規(guī)定
關(guān)于礦產(chǎn)資源所有權(quán)及使用權(quán)規(guī)定，與美國(guó)、俄羅斯關(guān)于資源法定的情況相比，同樣可見我國(guó)礦產(chǎn)資源法在戰(zhàn)略觀上有差距。
盡管依據(jù)美國(guó)的資源法定，礦產(chǎn)資源可以歸私人所有，但其對(duì)開采的嚴(yán)格控制和管制，實(shí)際上使礦產(chǎn)資源在國(guó)家控制之下。
在礦產(chǎn)資源使用權(quán)規(guī)定上，我們沒有清楚、嚴(yán)格、細(xì)致的使用權(quán)制度和程序規(guī)定，與俄羅斯對(duì)一切關(guān)于國(guó)家礦產(chǎn)資源的核心問題均依法予以明確，而不是在法律之外含混不清地予以表達(dá)相比，我們的礦產(chǎn)資源法在使用權(quán)行使和管理上規(guī)范的含混不清或者過(guò)于原則，更多的規(guī)范是在法律之外缺乏充分強(qiáng)制效力的政策和部門規(guī)定上，這容易為侵吞國(guó)家利益的行為留下空隙。
一方面，專門的集體礦山企業(yè)的設(shè)定，其目的和作用究竟是什么，集體礦山企業(yè)究竟由誰(shuí)來(lái)控制和掌管？為什么要專門依法設(shè)定這樣的企業(yè)？這樣的設(shè)定是否有利于憲法、物權(quán)法包括礦產(chǎn)資源法第三條關(guān)于礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)的規(guī)定真正得以實(shí)現(xiàn)？如果集體礦山企業(yè)對(duì)其所控制的礦區(qū)再實(shí)施轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租等行為，則其結(jié)果又會(huì)怎樣？其中的許多法律關(guān)系是否能夠理清？
另一方面，集體礦山企業(yè)的設(shè)定，是否有利于國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略儲(chǔ)備？
需要長(zhǎng)遠(yuǎn)的礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略管理意識(shí)
在以資源法定方式保護(hù)國(guó)家安全的問題上，我們?nèi)狈镜南衩绹?guó)資源法定那樣的評(píng)估和判斷，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略管理意識(shí)。
美國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源開采的嚴(yán)格管制，避免了由于對(duì)礦產(chǎn)資源的不適當(dāng)開采帶來(lái)整個(gè)國(guó)家生態(tài)的破壞、資源的浪費(fèi)、環(huán)境的污染等不良后果，通過(guò)國(guó)家控制礦產(chǎn)資源開采和對(duì)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)備，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全和資源安全，是美國(guó)國(guó)家控制礦產(chǎn)資源的智慧選擇。
俄羅斯同樣有著嚴(yán)格的礦產(chǎn)資源國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備的法律規(guī)定，而且是十分具體、明確的。
相比之下，我國(guó)的礦產(chǎn)資源法在維護(hù)國(guó)家安全的問題上還存在著兩個(gè)較大的問題：一是整部法律沒有礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備的規(guī)定，甚至連“儲(chǔ)備”兩個(gè)字在法律中都沒有出現(xiàn)。由于沒有嚴(yán)格的國(guó)家資源法定，使少部分唯利是圖缺乏國(guó)家安全意識(shí)的人們，急功近利地將國(guó)家的戰(zhàn)略資源以低廉的價(jià)格競(jìng)相賣給外國(guó)人、為他人進(jìn)行戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備提供幫助和條件，自己卻僅僅獲得可憐報(bào)酬。
二是整部法律缺乏對(duì)礦山開采造成的負(fù)面影響的控制，即缺乏關(guān)于礦山開采對(duì)生態(tài)系統(tǒng)破壞的有效控制以及關(guān)于礦山生態(tài)修復(fù)的明確、細(xì)致的規(guī)定。關(guān)于這一點(diǎn)，可以從如前所述的第二條法律適用范圍的規(guī)定中予以印證。更進(jìn)一步地還可以從第六章法律責(zé)任部分中得到更多的印證。整個(gè)第六章中，找不到關(guān)于對(duì)礦山生態(tài)系統(tǒng)破壞的處罰規(guī)定，甚至根本找不到“礦山生態(tài)系統(tǒng)”的文字表述。
不珍惜資源，甚至浪費(fèi)資源的問題始終沒有從立法上得以根本解決。三十年來(lái)我國(guó)在改革開放取得巨大經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，也造就了不少垃圾，那些被誤認(rèn)為“工業(yè)廢物”的再生資源遺留在我們的土地上，成為污染我們環(huán)境的“主力軍”。但解決這一重大問題的高效利用再生資源的務(wù)實(shí)的法律規(guī)范，還處于空缺狀態(tài)。
所以，當(dāng)務(wù)之急是需要以資源法定的有效途徑來(lái)穩(wěn)固我們戰(zhàn)略發(fā)展的道路，而加快資源法定的進(jìn)程則是在戰(zhàn)略上早日爭(zhēng)取主動(dòng)的關(guān)鍵和根本。
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