世界主要國家礦業(yè)涉外政策歷史演變及現(xiàn)狀
礦產(chǎn)資源關(guān)系到國家的經(jīng)濟安全和社會安全。由于世界礦產(chǎn)資源分布不均衡，幾乎沒有一個國家可以完全依靠本國的礦產(chǎn)資源實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展，因此就引發(fā)了礦產(chǎn)資源的跨國流動。從人類社會歷史來看，礦產(chǎn)資源跨國流動始15世紀。在近600年的歷史長河中，有400多年的時間是相對發(fā)達的國家對貧窮落后的發(fā)展中資源國進行單方面資源掠奪。進人20世紀以來，全球礦業(yè)政策發(fā)生了巨大變化。縱觀不同類型的國家礦業(yè)涉外政策的演進，主要可以分為以下5個階段。
1．第一階段，殖民主義時期，資本主義國家依靠殖民主義敲開資源國的大門，通過軍事、政治、經(jīng)濟等手段掠奪資源豐富的國家的資源，而資源國只能被動地接受掠奪。
這一階段始于巧世紀，到19世紀末20世紀初達到高潮。早期是葡萄牙和西班牙出于對全世界財富的渴望，最早走上海外殖民掠奪的道路，荷蘭、法國和英國步其后塵。它們通過對殖民地國家金銀和寶石的掠奪來獲取全世界財富。掠奪資源的手段多種多樣，大都采取以強欺弱的赤裸裸的暴力手段，如武裝占領(lǐng)、海外移民、強盜式掠奪、壟斷商路、欺詐性貿(mào)易、黑奴貿(mào)易。
隨著歐洲和北美工業(yè)化革命以及人口增長，原材料需求大幅增加，本土礦產(chǎn)資源逐漸耗竭，同時由于需要開辟消費品市場，資本主義國家開始進行殖民擴張和跨國礦業(yè)經(jīng)營，對殖民地礦產(chǎn)資源掠奪的范圍也逐漸擴大。
在自由資本主義時期，掠奪手段以“自由貿(mào)易”為主，雖有資本輸出，但以商品輸出為主，落后國家和地區(qū)變成了資本主義國家的商品市場、原料產(chǎn)地、投資場所。這一時期以英國最為典型，它最先開始和完成工業(yè)革命，成為第一個工業(yè)化國家、最強大的資本主義國家和“世界工廠”，一方面在本國市場實施保護貿(mào)易，另一方面強制實行自由貿(mào)易。到1870年，英國已經(jīng)占有世界煤、鐵產(chǎn)量的二分之一，若算上其所控制的殖民地國家的產(chǎn)量，則高達四分之三。
隨著自由競爭資本主義向壟斷資本主義過渡，主要發(fā)達資本主義國家都不同程度地推行殖民擴張，爭奪殖民地和掠奪殖民地財富。
進人壟斷資本主義時期，除采取上述手段外，資本輸出成為掠奪的主要形式。英國輸出的資本中，有一半以上投向了殖民地和半殖民地國家。美國取代英國的世界經(jīng)濟主導地位后，也到處運用所謂美元外交，控制世界各國經(jīng)濟，礦產(chǎn)資源更是其主要目標。
帝國主義列強爭奪和瓜分殖民地及其礦產(chǎn)資源的斗爭終于達到白熱化，并引發(fā)了兩次世界大戰(zhàn)。發(fā)動戰(zhàn)爭為資本輸出掠奪礦產(chǎn)資源提供了保證。
2．第二階段，第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束到20世紀70年代，大批發(fā)展中國家紛紛獨立，資源國家主權(quán)概念被強化，發(fā)展中國家進入資源民族主義階段。發(fā)達國家更多采取資本輸出方式保障礦產(chǎn)資源供應，并通過各種方式阻撓新興國家的發(fā)展。
第二次世界大戰(zhàn)后，工業(yè)化進程加快，除美國以外的世界主要國家，為恢復國民經(jīng)濟，將經(jīng)濟發(fā)展重點放在原材料工業(yè)上，礦產(chǎn)資源需求劇增，礦業(yè)受到高度重視。此外，殖民地和半殖民地國家民族獨立運動高漲，大批亞非國家紛紛獨立。在此背景下，老牌殖民主義國家轉(zhuǎn)而采用間接方式，謀求資源利益。在經(jīng)濟上以提供“援助”的形式，通過附加苛刻條件的貸款、投資、不平等貿(mào)易、組織跨國公司，甚至參與發(fā)展中國家制訂礦產(chǎn)資源法等手段，控制并掠奪這些國家的礦產(chǎn)資源，以保障國內(nèi)礦產(chǎn)資源供應。同時，為阻撓新興國家發(fā)展，在經(jīng)濟上遏制社會主義國家，繼續(xù)保持資本主義國家在礦業(yè)等領(lǐng)域的優(yōu)勢，1949年11月在美國的提議下成立了“巴黎統(tǒng)籌委員會”，組織機構(gòu)包括咨詢小組、調(diào)整委員會和中國委員會。其中中國委員會于1952年成立，是對中國實行禁運的執(zhí)行機構(gòu)。美國等17個西方國家通過“巴黎統(tǒng)籌委員會”協(xié)定，限制向社會主義國家和一些民族主義國家出口戰(zhàn)略物資和高端技術(shù)，其范圍包括金屬、礦物及其制成品、化學類和石油產(chǎn)品、原子能物質(zhì)和設備等領(lǐng)域。因此，許多新興的發(fā)展中國家在取得政治獨立之后相當長時期里，經(jīng)濟上仍受發(fā)達國家殖民主義勢力的盤剝和榨取，甚至仍處于從屬和附庸的地位。
伴隨著聯(lián)合國自然資源永久主權(quán)原則的確立和發(fā)展中的資源國聯(lián)合起來組建生產(chǎn)國或輸出國組織，再加上受到羅馬俱樂部悲觀論的影響，為控制礦業(yè)，許多發(fā)展中國家發(fā)起了國有化運動，礦業(yè)立法及礦業(yè)法改革也主要著眼于國家控制。資源國政府開始對海外公司采取敵對態(tài)度，限制外資勘查開發(fā)本國的礦產(chǎn)資源。一些資源國政府采用了直接對外資進行沒收和征用等方式，而直接參與或通過其國有礦業(yè)公司參與跨國公司的項目，在項目中占多數(shù)股權(quán)或者進行產(chǎn)量分享或利潤分享的形式運用得更為普遍。
礦業(yè)國有化在20世紀60年代初具規(guī)模，70年代達到頂峰，這段時期世界范圍內(nèi)崛起了大量國有礦業(yè)公司。隨 著國家控制力的加強，國有經(jīng)濟逐步在礦業(yè)中占據(jù)了主導地位，國有企業(yè)官僚、效率低下、技術(shù)和管理經(jīng)驗短缺、運行機制不靈活等痼疾逐漸顯現(xiàn)出來，加之 1973年和1978年世界性石油危機增加了采礦的能源成本，1974年金屬價格暴跌，以及發(fā)展中國家債務的日益增加，政府再無財力繼續(xù)投資于礦業(yè)。因此，在l因外力的作用下，政府開始進人角色重新定位的調(diào)整期。
3．第三階段，20世紀80年代到90年代，很多國鑒對礦業(yè)進行非國有化改造，吸引私人投資成為主流。過達國家展開新一輪資源利用攻勢，礦業(yè)全球化的廣度，深度得到發(fā)展。
從20世紀80年代開始，全球礦業(yè)國有化趨勢二生逆轉(zhuǎn)。逆轉(zhuǎn)的原因除了對國有企業(yè)頑疾的認識外，二的國家也受到了外部壓力。80年代初期，發(fā)展中國家已債臺高筑。同時，世界性經(jīng)濟衰退導致礦產(chǎn)品需求下降，礦產(chǎn)品價格進一步下跌。此外，70年代發(fā)展中國；對國有公司的大量投入，到80年代開始發(fā)現(xiàn)大量礦床，需要注人資本進行開發(fā)，但由于當時發(fā)展中國家l陷人債務困擾和財政赤字泥潭，難以繼續(xù)投資。為渡過難關(guān)，很多國家求助于世界銀行和國際貨幣基金組織而這些組織給出的解決方法是將國有企業(yè)私有化。當 時資源供應緊張論調(diào)已經(jīng)緩解，因此，歐美、亞太及三洲、拉丁美洲都開始進行礦業(yè)法改革，對其大型國有刁業(yè)公司進行私有化改造，并通過對外資實行國民待遇甚 至超國民待遇、解除外資股權(quán)限制、增加程序的透明性和礦業(yè)權(quán)安全性以及降低稅率和權(quán)利金費率等來．善礦業(yè)投資環(huán)境，吸引私人投資；同時，政府開始調(diào)整其在 礦業(yè)中的角色，從礦業(yè)的直接經(jīng)營者向管理與服務者轉(zhuǎn)換。
由于發(fā)展中國家礦業(yè)投資環(huán)境不斷改善，出于擴大資源和保護本國環(huán)境等目的，許多發(fā)達國家積極支持本國礦業(yè)公司進行海外投資。有些跨國公司為擴大地盤，搶占全球礦產(chǎn)資源，還采取了兼并、購置、資產(chǎn)重組等方式來增強競爭實力。這樣，又掀起了新一輪的礦業(yè)跨國經(jīng)營的高潮。最具代表性的就是美國。美 國政府為確保戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源長期穩(wěn)定的國外供應來源，充分利用礦業(yè)全球化和世界經(jīng)濟一體化的趨勢，采了各種政策和策略，其中最重要的是通過大量資本輸出，主 要包括國家資本輸出（含軍事援助）、對外直投資和間接資本的輸出（證券投資和借貸資本），支持眾多的跨國石油和礦業(yè)公司在海外進行礦產(chǎn)勘查、開發(fā)、冶煉和 營銷，掌握全球礦產(chǎn)資源基地，保證原料的充分供應。
美國等國家在控制礦產(chǎn)資源的同時，繼續(xù)阻撓發(fā)展中國家。它們還繼續(xù)建立聯(lián)盟性質(zhì)的組織，其中有許多涉及礦產(chǎn)資源的安排。1994年4月1日，“巴黎統(tǒng)籌委員會”宣布解散后，美國等國家又于19％年7月出臺了新的限制措施——“關(guān)于常規(guī)武器和雙用途物品及技術(shù)出口控制的瓦森納安排”。從1996年11月l日起實施新的控制清單和信息交換規(guī)則。“瓦森納安排”聲稱不針對任何國家和國家集團，不妨礙正常的民間貿(mào)易，也不干涉通過合法方式獲得自衛(wèi)武器的權(quán)力，但無論從其成員國的組成還是該機制的現(xiàn)實運行看，“瓦森納安排”都具有明顯的集團性質(zhì)和針對發(fā)展中國家的特點。
這個時期的礦業(yè)投資開放以及自由化的結(jié)果是礦業(yè)全球化加速，體現(xiàn)在全球化經(jīng)營的礦業(yè)企業(yè)數(shù)量增加，對外資開放的國家增加，礦業(yè)資本市場全球化，各國從政府到非政府組織以及企業(yè)各方面合作加強。
4．第四階段，進入21世紀以來，資源供求呈現(xiàn)新一輪緊張局勢，全球化與反全球化并立而行。反全球化的主要手段是資源利益調(diào)整。
21世紀以來，因礦產(chǎn)品供需兩旺，礦產(chǎn)品價格持續(xù)上漲，礦業(yè)企業(yè)盈利大幅增加。各國處于不同的波動周期中。
一些20世紀80～90年代開始對外開放、對礦業(yè)投資提供很多優(yōu)惠的國家，由于政府、社會與企業(yè)之間利益分配不均衡，尤其是國家沒有獲得公平合理收益的問題突出，政府開始重新審視收益分配問題。亞 洲許多國家主要通過提高權(quán)利金和資源稅、征收所得稅等方式來提高政府收益；拉丁美洲則主要采取增加收費額度、降低補貼、提高收人稅等方式；而非洲各國政府 采取的措施多種多樣，主要包括提高權(quán)利金、國家股份、公司所得稅，征收可變利潤稅、暴利稅，縮小勘探區(qū)、開發(fā)區(qū)的面積，縮短開發(fā)區(qū)許可證的時間，開發(fā)商要 參與當?shù)亟?jīng)濟建設等。除了發(fā)展中國家希望從上漲的礦產(chǎn)品價格中增加政府收益外，某些發(fā)達國家為了增加稅收和投資，根據(jù)新的礦產(chǎn)品價格，簽署了新的法律，例如美國阿拉斯加州。
與此同時，一些國家出現(xiàn)了經(jīng)濟利益驅(qū)動下的資源民族主義傾向，強調(diào)資源為本國企業(yè)或公民控制。巴西、委內(nèi)瑞拉、玻利維亞、贊比亞、納米比亞、津巴布韋等很多國家，就都不同程度地出現(xiàn)了這種傾向。在拉丁美洲，委內(nèi)瑞拉和玻利維亞為維護資源主權(quán)，增加國家的財政收人，出臺了一系列國有化政策。在 非洲，最具影響的就是南非政府頒布新的《礦產(chǎn)和石油資源開發(fā)法》及配套規(guī)章《提高弱勢群體在南非礦業(yè)領(lǐng)域社會經(jīng)濟地位基本章程》，將礦產(chǎn)資源的所有權(quán)收歸 國有，支持和鼓勵以黑人為主的弱勢群體參與資源工業(yè)，最終做到使全體南非人民都能平等地參與礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)和利用。根據(jù)新礦業(yè)法，包括外國公司在內(nèi)的所有正在南非從事礦業(yè)活動的公司必須在2009年和2014年以前先后將公司股份的15％和26％轉(zhuǎn)讓給黑人公司。
而一些過去對外資開放程度較低的國家，比如阮爾及利亞、加納、烏干達、肯尼亞、朝鮮、伊拉克、伊朗等，則開始吸引外商投資。它們主要通過修改礦業(yè)法，允許外國企業(yè)進人或控股礦業(yè)企業(yè)，同時給予稅收方面的優(yōu)惠，以及政府加大基礎設施的建設等。包括偉國、俄羅斯等在內(nèi)的新興資源生產(chǎn)和消費大國，在加性對外投資的同時，也開始對外資實行限制，其中以俄羅斯為最。
加強礦產(chǎn)資源行政管理，是很多發(fā)展中國家這一時期的另一特點。蒙古、印度尼西亞、吉爾吉斯斯坦、塞拉利昂、塞內(nèi)加爾、坦桑尼亞、剛果、幾內(nèi)亞等國家開始對礦業(yè)項目進行重新審視和整頓。有些國家對過去尤其是外國公司同前政府簽署的協(xié)議條款進行重新審查，同時對礦業(yè)權(quán)履行情況進行全面檢查。對一些不合理的合同或提出重新談判，或直接取消礦業(yè)權(quán)。
繼20世紀90年代世界上百余個國家修改礦業(yè)法以后，目前很多國家進入新一輪礦業(yè)法修改周期，此輪修改的目標是調(diào)整利益分配及促進可持續(xù)發(fā)展。因世界銀行等國際機構(gòu)的廣泛參與和各國之間互相借鑒，礦業(yè)立法更趨理性。如何實現(xiàn)礦產(chǎn)資源利益在國家、企業(yè)、社區(qū)之間公平合理分配，隨著市場狀況進行自動詐整，是包括發(fā)達國家在內(nèi)的很多國家關(guān)注的重點問題。
5．近年來，美國、俄羅斯、澳大利亞、加拿大、歐盟書國家和地區(qū)加強了對礦業(yè)投資的審查和限制，設置礦業(yè)投資壁壘；一些發(fā)展中國家的礦產(chǎn)貿(mào)易政策呈趨緊搶勢；國際金融危機的發(fā)生，引發(fā)了新一輪的貿(mào)易投資保護主義，波及礦產(chǎn)資源和能源領(lǐng)域。
近年來，隨著國際并購的活躍，特別是中國、俄羅斯和印度等國企業(yè)走出國門積極參與國際投資，美國、加拿大、澳大利亞、俄羅斯等國紛紛出臺新規(guī)定，提高外國投資限制門檻，加強了對外國企業(yè)的審查和限制，一些歐洲國家也在效仿考慮這方面立法。
美國、澳大利亞、加拿大等發(fā)達國家投資環(huán)境相對清晰透明和穩(wěn)定，投資保護法律體系比較健全，通過立法對外國企業(yè)投資本國企業(yè)進行審查和限制，特別是對能源、安全等設立了大量壁壘，相關(guān)部門從經(jīng)濟、政治以及社會角度等方面綜合衡量。對國外國有企業(yè)投資，無論規(guī)模大小，還要進行額外審查，具體審查的內(nèi)容包括國有企業(yè)是否受母國政府控制，是否有損國家利益，是否導致不當競爭或?qū)υ搰袠I(yè)產(chǎn)生不當控制等。有時，會以影響國家經(jīng)濟安全為名予以反對。
印度、越南等國家為了滿足本國未來的礦產(chǎn)資源需求，以及獲得最大限度的經(jīng)濟利益，通過提高出口稅等方式對戰(zhàn)略性或關(guān)鍵性礦產(chǎn)的出口進行控制。柬埔寨、朝鮮、巴西等國家為了延長本國的產(chǎn)業(yè)鏈，加強下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，限制或禁止礦石出口；而津巴布韋等國家則采取激勵措施，鼓勵礦業(yè)企業(yè)在礦產(chǎn)所在國進行礦產(chǎn)品深加工；蒙古、南非、贊比亞等國家也表現(xiàn)出了類似傾向。蒙古等國家吸引外資的方式可能會發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變，由以前的直接授予礦業(yè)權(quán)的方式轉(zhuǎn)變?yōu)楣蛡蛲鈬V業(yè)公司，以工程承包的方式進行礦產(chǎn)資源開采。
自美國次貸危機爆發(fā)以來，危機逐步從金融領(lǐng)域蔓延到實體經(jīng)濟領(lǐng)域，并在經(jīng)濟全球化的背景下迅速影響到世界各國。伴隨著金融危機，新一輪貿(mào)易保護主義重新出現(xiàn)。為阻止經(jīng)濟衰退，越來越多的國家開啟了形形色色的“貿(mào)易保護閥”。在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，貿(mào)易保護主義亦日趨嚴重。歐美在自由貿(mào)易上采取雙重標準，一方面對本國國內(nèi)礦業(yè)行業(yè)極端保護，另一方面卻對我國的合理保護向世貿(mào)組織進行起訴。
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