稀土爭端還真是別有用心？
7月10日，世貿(mào)組織爭端解決機構(gòu)召開會議。在會上，中國拒絕了美國、歐盟和日本提出的要求世貿(mào)組織爭端解決機構(gòu)設(shè)立專家組、調(diào)查中國稀土等原材料出口限制措施的請求。
中國代表表示，中國一貫遵守世貿(mào)組織的相關(guān)規(guī)則、積極履行入世承諾，中國有關(guān)加強稀土等原材料管理的政策，完全是為了保護自然資源、實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。中國無意借此來保護本國工業(yè)，更無意影響國際市場。
根據(jù)世貿(mào)組織爭端解決機制相關(guān)規(guī)則，美歐日在兩周之后有權(quán)再次提出成立專家組的請求，被訴方則無權(quán)再次反對。有消息說，專家組預計將在7月23日召開的貿(mào)易爭端解決機構(gòu)會議上設(shè)立。
今年3月13日，美歐日三方曾向世貿(mào)組織爭端解決機構(gòu)提出，中國針對稀土、鎢、鉬的出口限制措施違反世貿(mào)組織規(guī)則以及中國入世承諾，并向中國提出磋商請求。各方在4月舉行了正式磋商，但未能就相關(guān)問題達成一致。美歐日于6月27日向世貿(mào)組織爭端解決機構(gòu)提出了成立專家組進行調(diào)查的請求。
從年初的9種原材料案中國敗訴到當前的稀土案，西方國家為何一再挑戰(zhàn)中國的原材料出口管理政策？其戰(zhàn)略考慮與利益需求到底為何？中國又該如何積極應對？為解開這些問題，中國環(huán)境報特采訪了相關(guān)專家。
稀土爭端的焦點是什么？
專家組一旦獲批準成立，將會對中國稀土、鎢、鉬等原材料出口限制的具體措施進行調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容涉及強征出口關(guān)稅、出口配額、出口許可證、出口限價等30多項。其中，出口稅和出口配額將成為調(diào)查、審議的重點。在出口稅方面，中國曾在入世時承諾僅對84個稅號的產(chǎn)品征收出口稅，并補充注釋:“中國將不提高現(xiàn)行實施稅率，但例外情況除外�！痹S多資源性產(chǎn)品如稀土、鉬等并不在征稅范圍之內(nèi)。美歐日據(jù)此認為，中國無權(quán)對稀土征稅，是否符合例外情形將成為調(diào)查重點。在出口配額方面，美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)表聲明稱，中國是世界上最主要的稀土等原材料出口國，中國的出口限制政策減少了國際市場稀土原材料的供應，是一種人為拉高稀土價格、牟取壟斷暴利的保護國內(nèi)企業(yè)的做法。對此，中國方面多次表示，中方的稀土政策是為了保護資源和環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，無意通過扭曲貿(mào)易的方式保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)。中方認為，限制稀土出口符合WTO成員可援引以環(huán)境保護為理由的例外條款，不構(gòu)成違規(guī)。
針對此次爭端，WTO總干事帕斯卡爾·拉米說，美歐日與中國圍繞稀土問題爭端的焦點是雙方對世貿(mào)規(guī)則和義務的不同解釋，并非某一方不履行義務。“雖然我們限制了稀土出口，但并未對全球市場供給造成影響。2011年中國的稀土出口配額使用率只有60％左右。西方國家一再拿配額說事兒，無非是嫌貴。說白了，還是利益驅(qū)使。”
“美歐日提出稀土案主要出于經(jīng)濟原因�！蔽鞣絿彝ㄟ^低價進口中國稀土然后制成高科技產(chǎn)品高價返銷中國牟取暴利，這已成為西方國家獲取巨額經(jīng)濟收入的通常做法。一旦中國限制原材料的出口，將會導致西方國家既得經(jīng)濟利益受損，同時由于原材料出口的限制，將使得下游產(chǎn)業(yè)被迫向中國轉(zhuǎn)移。這是西方國家不愿意接受的。
“另外，西方國家不愿看到中國在國際社會上掌握越來越多的話語權(quán)，因此不斷借原材料出口政策來打壓中國�！薄斑@其實并不完全針對中國。隨著新興發(fā)展中國家的崛起，西方國家為確保自己的國際地位，難保不借貿(mào)易政策對這些國家進行打壓。”
環(huán)境利益是稀土案的另一個關(guān)鍵點。稀土開采會對生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞，對土壤、水等造成嚴重污染，這一點發(fā)達國家心知肚明，許多本國稀土資源頗為豐富的國家均出于環(huán)境考慮關(guān)閉了自己的稀土礦，轉(zhuǎn)而引進中國不計生態(tài)與環(huán)境成本的廉價稀土。
據(jù)衛(wèi)星環(huán)境應用中心衛(wèi)星監(jiān)測結(jié)果，處于江西贛州國家級稀土規(guī)劃區(qū)的7個縣(龍南縣、尋烏縣、定南縣、贛縣、安遠縣、信豐縣、全南縣)，因稀土開采造成的區(qū)域性生態(tài)破壞面積2000年為32平方公里，2010年達到了153平方公里，10年間擴大了5倍。據(jù)初步測算，僅贛州一地因為稀土開采造成生態(tài)破壞所需的礦山生態(tài)恢復性治理費用就高達380億元。這一數(shù)字遠遠超過了稀土開采所獲得的經(jīng)濟收益。
中國付出了這么大的環(huán)境生態(tài)成本為全世界維持90％以上的稀土供應，現(xiàn)在希望收緊稀土出口以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，卻引來了發(fā)達國家的諸多不滿，發(fā)達國家出于自身的各種利益考慮可見一斑。
中國勝算幾何？
2012年1月30日，世界貿(mào)易組織發(fā)布最終裁決報告，認定中國對礬土、焦炭等9種原材料實施的出口稅和配額違背了WTO規(guī)則，并駁回了中國基于環(huán)境保護或供應短缺就初步裁定提出的上訴請求。
根據(jù)WTO專家組的判決報告，并結(jié)合中國的政策和實際，環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心環(huán)境與貿(mào)易研究專家組做出了一些基本判斷，認為原材料案只是歐美向WTO起訴中國的“敲門磚”，這次“投石問路”的舉動得到WTO支持后，很有可能將下一個目標鎖定稀土。
果不其然，美歐日在今年3月正式向WTO提出磋商請求，4月磋商未果后，按照WTO程序，此案即將進入專家組介入調(diào)查階段。雙方“對簿公堂”似乎已成定局。
目前，中國回應的抗辯理由仍然以保護資源環(huán)境為主。而原材料案中，中國同樣的申訴理由并未得到WTO專家組的認可。在這種情況下，稀土案將何去何從？
中國要勝訴也并非完全沒有可能。雖然上訴機構(gòu)關(guān)于中國9種原材料出口限制措施違規(guī)案的裁決結(jié)果對于稀土案具有極大的借鑒意義，但WTO爭端解決機構(gòu)并未實行“遵循先例”的原則，也就是說，“前案的判決結(jié)果只起參照作用，而不具立法性。因此，這次新成立的專家組完全有可能推翻原材料案的判決結(jié)果，做出新的裁決。并且，原材料案中某些結(jié)論還有值得商榷的余地。屠新泉說:“例如，中國在入世議定書中并沒有明確詞句說明可以援引GATT1994第20條的一般例外條款，上訴機構(gòu)據(jù)此認為中國是自行放棄了援引權(quán)利，裁定中國在原材料出口稅問題上便無權(quán)引用環(huán)保例外條款�！薄岸袊鴦t認為，援引例外條例的權(quán)利如真理般普遍，即便沒有在入世議定書上以文字形式表示，該權(quán)利也是不容質(zhì)疑的�！蓖佬氯f，“在稀土案中，中國是否有權(quán)在出口稅問題上援引例外條款將繼續(xù)成為各方爭議的焦點。對此，中國應據(jù)理力爭，盡量說服專家組做出不同于上次的判斷�！�
與原材料案不同的是，在稀土問題上，中國不僅對出口進行了限制，對國內(nèi)的開采、生產(chǎn)等一系列環(huán)節(jié)也嚴加管控。如對國內(nèi)市場采取配額開采、對分離冶煉指標也進行配額控制，這符合GATT第20條“與保護可用盡的自然資源有關(guān)的措施，如此類措施與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費一同實施”的條款要求。
受訪專家普遍認為，我國現(xiàn)行的稀土指令性生產(chǎn)計劃將是我國在此次訴訟案件中的有力證據(jù)。對于稀土案也不能太過樂觀。從以往案例來看，被訴方獲勝的幾率還不到30％。中國雖然在配額方面占有一定的有利證據(jù)，但WTO的某些基本規(guī)則中方還是很難逾越。
WTO存在的意義就是要維護貿(mào)易公平，它反對一切形式的貿(mào)易限制和保護政策。根據(jù)WTO基本規(guī)則，除非是“迫不得已”，否則，不管理由多么崇高，成員國均無權(quán)限制正常交易的商品出口。以稀土案為例，中國完全可以利用其他方式和措施來保護稀土資源和生態(tài)環(huán)境，如加強生產(chǎn)端的環(huán)境治理甚至完全限制開采。“以限制出口的手段來保護資源環(huán)境在WTO看來都是別有他用�！�
一般來說，從正式提起訴訟到世貿(mào)組織專家組成、發(fā)布初裁再到發(fā)布終裁，整個過程大約需要2~3年的時間。中國應該利用這段時間加強對國內(nèi)稀土產(chǎn)業(yè)的整頓與管理，這對于訴訟本身和中國的戰(zhàn)略資源保護都不是壞事。
如何建立環(huán)境與貿(mào)易應對機制？
一旦稀土案敗訴，中國稀土將以更加廉價的方式被西方國家收購，對中國稀土行業(yè)將會產(chǎn)生較大的沖擊。其次，由于放開了稀土市場，稀土行業(yè)的無序競爭將更加激烈，如不加強管制，對稀土的無序開采將對我國的環(huán)境造成更大的破壞，同時也會導致資源的價格與價值嚴重偏離。因此，他建議一定要做好充分的前期準備，搜集各種有力的相關(guān)證據(jù)，爭取訴訟的勝利。
這次訴訟對中國來講是一個將環(huán)境與貿(mào)易問題充分暴露出來的重要契機，即使敗訴，也并非壞事�！澳瓿踉牧习笖≡V之后，中國對國內(nèi)的稀土開采管理及環(huán)境整治力度空前，國務院還發(fā)布了首部《中國稀土狀況與政策白皮書》。這實際上都是從原材料案敗訴中吸取教訓后采取的一系列動作。”
同樣，這次稀土訴訟案再次將中國的環(huán)境與貿(mào)易政策推上風口浪尖，如何建立有效的環(huán)境與貿(mào)易應對機制，中國已無法回避。
“這兩起案子實則反映出我國在環(huán)境貿(mào)易政策方面的不足，”“現(xiàn)階段，我國在制定環(huán)境貿(mào)易政策的時候更多地依賴行政手段，有時無法適應以自由貿(mào)易、市場經(jīng)濟為基本理念的WTO的要求；另外，環(huán)境政策與貿(mào)易政策在制定的時候經(jīng)常脫節(jié)，未能統(tǒng)籌考慮�！泵鎸θ找孀兓氖澜缳Y源環(huán)境與貿(mào)易格局，貿(mào)易對環(huán)境的影響應該被引起足夠重視。
首先，中國應該熟悉和深入研究WTO的規(guī)則，并參與到新規(guī)則的制定中去，以便更好地保護自身的經(jīng)濟利益；第二，加強研究貿(mào)易對環(huán)境的影響及評估，在世界資源環(huán)境與貿(mào)易格局中占領(lǐng)一席之地；第三，完善環(huán)境標準和法規(guī)，建立和完善我國的環(huán)境保護與貿(mào)易協(xié)調(diào)發(fā)展政策體系；第四，加強人才培養(yǎng)，對于新的領(lǐng)域人才隊伍非常關(guān)鍵，在應對WTO諸多挑戰(zhàn)時，完備的人才隊伍能起到關(guān)鍵的作用；第五，健全國內(nèi)市場，培育新興產(chǎn)業(yè)，利用WTO的例外原則，對加速環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新的中小企業(yè)予以扶持，對資源性產(chǎn)業(yè)加強整合力度，提高其市場競爭力。
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