礦產(chǎn)品進出口關(guān)稅及相關(guān)政策走勢
本報訊 金融危機使得我國經(jīng)濟發(fā)展受到影響,但是保持向上增長的趨勢沒有改變;另一方面,在世界產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中,我國重化工業(yè)繼續(xù)得到強化。受經(jīng)濟增長及重化工業(yè)發(fā)展的推動,我國對大宗礦產(chǎn)品需求規(guī)模在空前增長,對外依存度居高不下;與此同時,“兩高一資”產(chǎn)品仍在規(guī)模出口,并引發(fā)低端加工制造業(yè)膨脹及能耗水平攀升,不利于社會經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。為此,必須利用好進出口關(guān)稅及相關(guān)政策,促進資源產(chǎn)品貿(mào)易結(jié)構(gòu)升級。
一、主要礦產(chǎn)品供需及貿(mào)易情況
應對金融危機,實現(xiàn)“保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)”成為2009年經(jīng)濟工作的重心。在世界各國積極應對金融危機及我國政府挽救經(jīng)濟等系列政策的扶植下,從2009年8月份起,經(jīng)濟總體“企穩(wěn)回升”,并且不斷向好運行;同時,主要礦產(chǎn)品供需變得非�；钴S。一方面,原油、鐵礦石等大宗礦產(chǎn)品進口量持續(xù)擴張;另一方面,優(yōu)勢礦產(chǎn)資源仍在過度開采及出口。根據(jù)主要礦產(chǎn)品供需形勢分析及其需求形勢展望判斷:我國石油、天然氣、鐵、銅等,它們的供需缺口較大,長期依賴境外的趨勢難以改變。在政策調(diào)整上,一方面要采取有利措施鼓勵進口,另一方面也要適當限制其出口;與此同時,對石油、鐵礦石、銅等少數(shù)幾個重點產(chǎn)品,其貿(mào)易政策不僅需要考慮資源問題,而且需要考慮削減貿(mào)易逆差問題,應努力降低它們的進口使用成本。對銻、鎢及稀土等幾個敏感的優(yōu)勢礦產(chǎn),長期存在出口過量問題,在貿(mào)易政策上應采取適當?shù)氖侄?/SPAN>,努力控制出口量,進一步促進資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化。
二、礦產(chǎn)品進出口關(guān)稅及相關(guān)政策走勢
立足國內(nèi)資源稟賦及社會經(jīng)濟發(fā)展的需要,促進資源產(chǎn)品貿(mào)易結(jié)構(gòu)升級,目前擺在我們面前的任務有兩點:一是提供更加寬松的環(huán)境,鼓勵短缺資源型產(chǎn)品進口;另一方面是通過各種可能的途徑,嚴格控制“兩高一資”產(chǎn)品大量出口。為此,必須利用好進出口關(guān)稅及相關(guān)政策,促進資源產(chǎn)品貿(mào)易結(jié)構(gòu)升級。
(一)關(guān)稅政策
一國實施什么樣的關(guān)稅政策,不是由人們主觀愿望任意制定的,而是由客觀因素所決定。我國關(guān)稅政策的思想是:對國內(nèi)生產(chǎn)不能滿足供應的關(guān)系國計民生的必需品,給予免稅或低稅;原材料進口稅率一般低于半制成品或制成品的稅率;對國內(nèi)不能生產(chǎn)或質(zhì)量不過關(guān)的機械設(shè)備和儀器、儀表的零件、配件實行的稅率低于對整機實行的稅率;對國內(nèi)自己能夠生產(chǎn)或非國計民生的產(chǎn)品實行的稅率較高;對國內(nèi)能夠生產(chǎn),而國內(nèi)同類工業(yè)又需要保護的產(chǎn)品實行更高的稅率;對需要限制出口的產(chǎn)品征收出口關(guān)稅,視情況可以實施年度暫定稅率。
1.出口關(guān)稅
出口產(chǎn)品的關(guān)稅征收幅度,理論上不能突破《中國加入議定書》附件6的承諾范圍,這是出口關(guān)稅政策調(diào)整的總原則。2009年6月,美歐對我國的螢石、焦碳等產(chǎn)品的出口限制問題向WTO提起訴訟,其主要原因就是我們對這些原材料出口加征了出口關(guān)稅,并且突破了《中國加入議定書》附件6中的承諾范圍。從國內(nèi)外的實踐情況看,要做到完全不違規(guī)是不太現(xiàn)實的,關(guān)鍵是要把握好度的問題,同時應積極認真地做好應對爭議,甚至是應對訴訟的準備,盡可能為政策爭取一定的執(zhí)行期,以便利用時機提高國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。實踐中,我國資源型產(chǎn)品出口關(guān)稅政策調(diào)整主要有兩類:一類是符合《中國加入議定書》附件6中的產(chǎn)品出口關(guān)稅調(diào)整,另一類是不符合《中國加入議定書》附件6中的產(chǎn)品出口關(guān)稅調(diào)整。針對這兩類問題,出口產(chǎn)品關(guān)稅政策調(diào)整有兩種思路:
(1)對符合《中國加入議定書》附件6中的產(chǎn)品。對于符合附件6中的產(chǎn)品,我們可以根據(jù)實際情況而加征出口關(guān)稅來限制出口,但是其前提條件是不能突破承諾范圍的上限,否則需要征得相關(guān)成員國的許可。
(2)對不符合《中國加入議定書》附件6中的產(chǎn)品。對于不符合附件6中的產(chǎn)品,原則上是不能加征出口關(guān)稅的,但是WTO規(guī)則中有個例外原則,主要體現(xiàn)在GATT1994第20條中的(g)款:為了保護可能用竭的自然資源,可以適當限制出口,但是國內(nèi)也必須同樣限制生產(chǎn)與消費;換言之,只要我們國內(nèi)做好了限制生產(chǎn)與消費的準備工作,仍可以利用傳統(tǒng)的出口管理工具來限制過量出口問題。當前,在資源領(lǐng)域,這些限制生產(chǎn)與消費的相關(guān)措施主要有:提高行業(yè)準入門檻或環(huán)境標準、落實相關(guān)生產(chǎn)總量控制指標、停發(fā)采礦許可證、提高相關(guān)的稅費標準及在規(guī)劃或行政批文中明確相關(guān)限產(chǎn)措施等。在做好國內(nèi)限制生產(chǎn)與消費相關(guān)措施的條件下,根據(jù)需要限制出口的急需程度不同,可以針對不同的產(chǎn)品而采取差異化的出口關(guān)稅水平,為限制出口管理服務。
實踐中,各成員國所關(guān)注的重點一般都是其他國家優(yōu)勢資源的出口管理情況。在我國,我們的優(yōu)勢資源主要有鎢、銻、稀土、螢石及高鋁礬土等資源。2009年,我國的鎢、稀土等資源型產(chǎn)品也加征了出口關(guān)稅,然而卻沒有被列入訴訟的范疇,其主要原因肯定與國內(nèi)搞生產(chǎn)總量控制及停發(fā)采礦許可證等系列限產(chǎn)措施密切相關(guān)。
2.進口關(guān)稅
在資源供應趨緊的時代,世界各國,尤其是資源貧乏國家,一般都是鼓勵進口來滿足國內(nèi)的消費需要。根據(jù)WTO規(guī)則,進口關(guān)稅應按照入世承諾的關(guān)稅減讓表,逐步進行關(guān)稅減讓。在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域,特別是針對大宗短缺礦產(chǎn),多年來我國都是實施零關(guān)稅進口政策,以鼓勵資源進口。考慮到我國石油、鐵、銅等大宗礦產(chǎn),其供不應求的壓力將長期存在,因而進口關(guān)稅政策的主要目標是:在維持現(xiàn)行關(guān)稅政策框架下,對個別非零關(guān)稅的能夠替代資源的初級產(chǎn)品,應積極降低其進口關(guān)稅,盡力通過進口來緩解國內(nèi)的供應壓力。
(二)進口環(huán)節(jié)增值稅政策
進口環(huán)節(jié)增值稅是指對準許進入一國境內(nèi)的貨物和物品按其流轉(zhuǎn)額(或增值額)繳納的增值稅。對礦產(chǎn)品的進口征收增值稅,事實上提高了該種礦產(chǎn)品的進口價格。在國內(nèi)資源豐富或者有足夠資源支撐國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的情況下,對進口礦產(chǎn)品征收進口環(huán)節(jié)增值稅,在一定程度上可以起到保護國內(nèi)礦業(yè)特別是上游采選業(yè)發(fā)展的作用;但是,如果在國內(nèi)資源短缺的情況下,對進口礦產(chǎn)品征收進口環(huán)節(jié)增值稅,則不利于國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。
根據(jù)分析,我國石油、鐵、銅等資源產(chǎn)品,它們的供需缺口較大,長期依賴境外的趨勢難以改變。現(xiàn)階段,鑒于它們的進口已經(jīng)實現(xiàn)了零關(guān)稅政策,對進口的激勵效果已經(jīng)失靈;為了挖掘這些短缺資源產(chǎn)品的進口潛力,減輕它們對下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成本壓力,對“走出去”的企業(yè)通過各種途徑到海外投資開發(fā)國內(nèi)緊缺礦產(chǎn)所獲得的份額礦產(chǎn)品在國家需要的前提下運回國內(nèi)時,應實施特定的進口環(huán)節(jié)增值稅優(yōu)惠政策。根據(jù)國際經(jīng)濟學中的有關(guān)理論分析,進口國的最優(yōu)稅率應在[0,1]之間進行選擇,且一般來說是稅率越小越好。根據(jù)這一結(jié)論,考慮我國石油、鐵、錳、鉻、銅、鋁、鉀鹽等礦產(chǎn)都是我國當前比較緊缺的礦種,但是它們在國民經(jīng)濟中的地位與作用不同,因而在政策鼓勵上應稍有區(qū)別對待。
1.建議對石油、鐵、銅、鉀鹽等大宗產(chǎn)品實施免征或即征即退的進口環(huán)節(jié)增值稅優(yōu)惠政策。石油、鐵、銅、鉀鹽為國民經(jīng)濟發(fā)展所需要的大宗礦產(chǎn),其價格上升必然引起最終產(chǎn)成品價格的上漲,進而間接引發(fā)成本推動型通貨膨脹。因此,為了鼓勵資源進口,并且緩解國內(nèi)經(jīng)濟調(diào)控的壓力,建議對它們的進口實施免征或即征即退的進口環(huán)節(jié)增值稅優(yōu)惠政策。
2.建議對錳、鉻、鋁、鈷等產(chǎn)品實施5%的進口環(huán)節(jié)增值稅優(yōu)惠政策。錳、鉻、鋁、鈷礦既屬于戰(zhàn)略礦種,又屬于短缺礦種,但其用量不如石油、鐵、銅量大,對下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響相對有限;同時,由于國內(nèi)資源短缺,采選業(yè)發(fā)展有限,需要一定程度的保護。因此,建議對錳、鉻、鋁、鈷等產(chǎn)品實施5%的進口環(huán)節(jié)增值稅優(yōu)惠政策。
(三)出口退稅政策
出口退稅是指國家對出口產(chǎn)品征收的增值稅返還給企業(yè),降低出口產(chǎn)品的成本,促進產(chǎn)品出口的一項政策。世界貿(mào)易組織對各國的出口退稅政策沒有明確規(guī)定,所以出口退稅已經(jīng)成為國際貿(mào)易的一種慣例,是國家支持外貿(mào)出口的重要手段。根據(jù)WTO規(guī)則要求,各成員國可以對本國出口產(chǎn)品實行退稅,但退稅的最大限度不能超過出口產(chǎn)品在國內(nèi)已征的稅款;在此范圍,各成員國根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展需要和國家財政承受能力,確定恰當?shù)某隹谕硕愃健?/SPAN>
建國60多年來,我國政府通過不懈努力,建立了一套完整的礦產(chǎn)工業(yè)體系,部分礦產(chǎn)生產(chǎn)基本滿足了國民經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展的需求,有些礦產(chǎn)品甚至可適量出口。但是,一些對國民經(jīng)濟發(fā)展起重要作用的支柱型大宗資源型產(chǎn)品,如石油、鐵、銅及鉀肥等,它們生產(chǎn)不能滿足需求,需要大量進口。因此,根據(jù)“比較利益”原則,應積極調(diào)整出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu),包括調(diào)整出口產(chǎn)品的種類、數(shù)量和產(chǎn)品檔次。鼓勵國內(nèi)資源豐富,具有高附加值和國際競爭力的礦產(chǎn)品及深加工產(chǎn)品出口;對國內(nèi)緊缺資源,特別是緊缺大宗資源產(chǎn)品的出口應采取限制措施。
當前,我國限制“兩高一資”產(chǎn)品出口的政策仍未松動,保障資源優(yōu)先供應國內(nèi)及促進資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化,仍是資源管理的核心目標之一。因此,根據(jù)資源出口管理政策的基本原則,應繼續(xù)對原礦及精礦砂實施取消出口退稅制度;對高純度的金屬冶煉產(chǎn)品,根據(jù)其技術(shù)含量及附加值的高低,在不過量出口而導致資源流失的情況下,可以考慮實施低檔退稅稅率政策。
(四)配額及出口數(shù)量管理政策
配額是指一國政府在一定時期內(nèi)對某些敏感商品的進口或出口進行數(shù)量或金額上的控制,其目的旨在調(diào)整國際收支和保護國內(nèi)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。目前,我國稀土、鎢等產(chǎn)品系列,基本都實行出口數(shù)量管理制度。根據(jù)WTO規(guī)則,對部分產(chǎn)品實行出口數(shù)量管理是違規(guī)的,政策風險比較大;2009年6月,美歐對我國的螢石、焦碳等產(chǎn)品的出口限制問題向WTO提起訴訟,其部分原因就是實施了出口數(shù)量限制。因此,對資源型產(chǎn)品出口最好少用數(shù)量管理制度,宜更多地在生產(chǎn)源頭做好限產(chǎn)工作。即便是做好了國內(nèi)限制生產(chǎn)與消費的相關(guān)措施,并符合GATT1994第20條中的(g)款要求,配額及出口數(shù)量管理政策也應區(qū)別對待:附加值越低的產(chǎn)品,出口的配額量越趨于減少;附加值相對偏高的產(chǎn)品,出口配額的分配上應適當受到照顧。這種安排,映射出出口總量控制及出口結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策信號。
(五)其他政策
在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域,涉及進出口管理的政策還有進出口許可證政策、加工貿(mào)易管理政策等方面的內(nèi)容,它們對規(guī)范出口秩序及實行出口總量控制等方面確實能發(fā)揮積極作用。但是,它們可能與WTO規(guī)則要求或承諾內(nèi)容有所出入,需要在實踐中進行梳理與調(diào)整,使之盡快融入WTO規(guī)則系統(tǒng)。
三、結(jié)論
面對節(jié)能減排的嚴峻形勢,國家不再鼓勵“兩高一資”產(chǎn)品出口,并落實相關(guān)限制出口的具體政策;另一方面,對鐵礦砂、原油、氧化鋁等短缺產(chǎn)品進口已取消或降低了進口關(guān)稅,并為利用境外資源不斷提供寬松的政策環(huán)境。審視我國資源型產(chǎn)品貿(mào)易政策演變軌跡可以發(fā)現(xiàn),原先“獎出限入”的政策結(jié)構(gòu)模式已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)?/SPAN>“獎入限出”的模式,“寬進嚴出”的進出口貿(mào)易政策框架在資源領(lǐng)域已經(jīng)成型,并且在WTO框架中不斷趨于完善。
附表：
主要礦產(chǎn)品供需及貿(mào)易情況 石油： 多年來,我國原油生產(chǎn)進展不大,而消費卻在持續(xù)擴張,致使石油供需缺口越來越大。2009年凈進口石油2.1億噸,貿(mào)易逆差915億美元,對外依存度已達52.6%。
煤炭： 煤炭原來是我國傳統(tǒng)的出口創(chuàng)匯產(chǎn)品。但是隨著我國經(jīng)濟規(guī)模擴張,煤炭消費總量也在不斷增長,2009年表觀消費量31.5億噸,首次表現(xiàn)為供不應求,導致當年凈進口煤炭1億余噸,貿(mào)易逆差82億美元。
鐵礦石： 2009年全國鐵礦石總產(chǎn)量8.8億噸,同比增長8.9%。由于我國粗鋼生產(chǎn)規(guī)模仍在擴張,在廢雜鋼回收規(guī)模有限的情況下,粗鋼產(chǎn)量增長預示著鐵礦石需求仍然旺盛。為了滿足鐵礦石的消費需要,導致全年進口鐵礦石6.28億噸,貿(mào)易逆差500多億美元,對外依存度高達62.4%。
銅： 一方面,國產(chǎn)銅精礦滿足不了精銅冶煉需求的30%;另一方面,精銅又滿足不了實際的消費需要,不足部分均需依靠國際市場來解決。2009年,銅產(chǎn)品貿(mào)易逆差340億美元,比上年增長10.8%。 鎢： 鎢是我國傳統(tǒng)的優(yōu)勢礦產(chǎn),已連續(xù)多年實行總量開采控制,但是每年的實際產(chǎn)量均超總量控制指標。。2009年,全國鎢精礦產(chǎn)量(折WO365%)9.9萬噸,超控制指標3.8萬噸。年鎢產(chǎn)品(金屬量)出口量1.5萬噸,約占產(chǎn)量的30%。
銻： 銻是我國傳統(tǒng)的優(yōu)勢礦產(chǎn),銻精礦產(chǎn)量相對前些年有所回落。2009年,全國銻精礦(金屬)產(chǎn)量9.6萬噸,與2005年和2006年相比,產(chǎn)量雖然基本回落了40%,但是銻冶煉產(chǎn)品仍凈出口4.1萬噸,出口比例高達40%。
稀土： 稀土是我國的優(yōu)勢礦產(chǎn)。為了保護這一優(yōu)勢資源,國家相繼采取了一系列調(diào)控措施,嚴格控制開采及出口總量。2009年全國稀土礦產(chǎn)品(REO,下同)產(chǎn)量12.9萬噸、消費量7.3萬噸,出口比例高達40%。
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