各國(guó)如何儲(chǔ)備戰(zhàn)略資源確保國(guó)家安全？
國(guó)外礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備的標(biāo)志性事件
國(guó)外礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備的發(fā)展進(jìn)程中有三個(gè)標(biāo)志性的歷史事件。一是一戰(zhàn)后的1923年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)哈丁為建立阿拉斯加國(guó)家油儲(chǔ)而頒布的第3797A 號(hào)總統(tǒng)行政命令。礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地正源于此。二是二戰(zhàn)前夕的1939年，美國(guó)通過的戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法案，以及二戰(zhàn)后美國(guó)通過的國(guó)防生產(chǎn)法。大多數(shù)國(guó)家固 體礦產(chǎn)的礦產(chǎn)品戰(zhàn)略儲(chǔ)備起源于此。三是第一次世界石油危機(jī)后不久的1974年，為對(duì)付歐佩克而成立的國(guó)際能源機(jī)構(gòu)。當(dāng)前世界上絕大多數(shù)國(guó)家的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備 就源于此。
國(guó)際市場(chǎng)石油、鐵礦石、稀有金屬價(jià)格大起大落，一個(gè)關(guān)鍵詞“礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備”頻頻出現(xiàn)。礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備是指為保障國(guó)家安 全（包括國(guó)防安全和經(jīng)濟(jì)安全）及在國(guó)際上保持獨(dú)立自主地位，由國(guó)家實(shí)施對(duì)具有較強(qiáng)供應(yīng)脆弱性的戰(zhàn)略礦產(chǎn)和急需礦產(chǎn)進(jìn)行的儲(chǔ)備。目前，美國(guó)、日本、法國(guó)、德 國(guó)、瑞典、瑞士、挪威、芬蘭、英國(guó)、韓國(guó)等10個(gè)國(guó)家建立了較為完善的礦產(chǎn)品戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度。相信美國(guó)、日本和韓國(guó)這三個(gè)實(shí)例能夠給我們以思考。
美國(guó)消費(fèi)別國(guó)的封存自己的
“我，W·G·哈丁，美利堅(jiān)合眾國(guó)總統(tǒng)，憑借法律授予我的權(quán)利，把目前尚未依法登記、承租或使用的下述地區(qū)……從公有土地中劃分出來，作為海軍油 儲(chǔ)。”1923年2月27日，美國(guó)總統(tǒng)哈丁頒布的這條第3797A號(hào)行政命令，建立了阿拉斯加國(guó)家油儲(chǔ)基地，總面積達(dá)10萬平方公里。開啟了國(guó)家礦產(chǎn)資源 基地儲(chǔ)備的先例。
在美國(guó)，建立國(guó)家緊急物資儲(chǔ)備制度的思想與實(shí)踐，始于20世紀(jì)初。1939年，美國(guó)正式制定戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備法。1952 年，杜魯門總統(tǒng)的“礦產(chǎn)政策委員會(huì)”也提出戰(zhàn)略石油供應(yīng)計(jì)劃。在1956年蘇伊士運(yùn)河危機(jī)壓力下，艾森豪威爾總統(tǒng)提出有關(guān)石油儲(chǔ)備的政策主張。1970年 關(guān)于石油進(jìn)口控制的政府內(nèi)閣工作組也提出了類似的儲(chǔ)備建議。但是，直至1973年—1974年的石油禁運(yùn)，美國(guó)才真正意識(shí)到建立戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的必要性。阿 拉伯國(guó)家對(duì)美國(guó)的石油禁運(yùn)，給美國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來了巨大沖擊，促使美國(guó)在危機(jī)之后建立了戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備。1977年，美國(guó)政府決定加強(qiáng)石油儲(chǔ)備，把從墨西哥購買的 石油注入美國(guó)的拱形鹽礦井。
戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備位居全球首位
上世紀(jì)70年代石油危機(jī)后，美國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的基本出發(fā)點(diǎn)，是防止由于阿拉伯國(guó)家石油禁運(yùn)而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)混亂重現(xiàn)，從而給美國(guó)經(jīng)濟(jì)安全帶來致命威脅。
美國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備項(xiàng)目由聯(lián)邦政府能源部組織實(shí)施，由得克薩斯和路易斯安那兩個(gè)州內(nèi)、沿墨西哥灣一帶的5個(gè)地下儲(chǔ)備基地構(gòu)成。最初，美國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備確 定的目標(biāo)是5億桶原油，隨后這一目標(biāo)逐漸提升，到2005年，美國(guó)戰(zhàn)略石油的儲(chǔ)藏量為7.27億桶，當(dāng)年通過的美國(guó)《能源政策法》更要求能源部長(zhǎng)將戰(zhàn)略石 油儲(chǔ)備的儲(chǔ)存量增加到10億桶。
2008財(cái)政年度，美國(guó)國(guó)會(huì)通過2500萬美元的財(cái)政預(yù)算，在密西西比州建立新的儲(chǔ)備基地，從而使儲(chǔ)藏 能力再增加1.6億桶。2009財(cái)政年度，美國(guó)政府在此項(xiàng)目上的預(yù)算要求是3.469億美元。目前，美國(guó)在該項(xiàng)目上的投資達(dá)220億美元，其中50億美元 用于設(shè)施建設(shè)，170億美元用于原油儲(chǔ)備。
在緊急情況下，美國(guó)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的儲(chǔ)存油會(huì)通過競(jìng)爭(zhēng)性銷售的方式來進(jìn)行分配。
截至目前，美國(guó)的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備只在1991年發(fā)動(dòng)“沙漠風(fēng)暴行動(dòng)”與2005年“卡特里娜颶風(fēng)”來襲情況下動(dòng)用過兩次。美國(guó)巨量的戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備使之成為美國(guó)實(shí)施對(duì)外政策的一個(gè)重要手段。
礦產(chǎn)資源大國(guó)消費(fèi)依賴進(jìn)口
美國(guó)是世界上重要的礦產(chǎn)資源大國(guó)，同時(shí)也是最大的礦產(chǎn)品消費(fèi)國(guó)和貿(mào)易國(guó)，美國(guó)的石油和許多重要礦產(chǎn)的進(jìn)口依賴度不算低。因此，美國(guó)外交政策的一個(gè)核心內(nèi) 容就是，要設(shè)法確保美國(guó)在全球范圍內(nèi)擁有持續(xù)、穩(wěn)定和價(jià)格合理的資源供應(yīng)。美國(guó)憑借其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、軍事實(shí)力，通過一系列重要政策措施，逐步建立起一整套面 向全球的多層次、多渠道的礦產(chǎn)資源供應(yīng)保障體系，而龐大的國(guó)家戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備制度是其一個(gè)重要方面。
美國(guó)實(shí)施戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備的對(duì)象，包括對(duì)石油等重要能源及重要礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略儲(chǔ)備。較之其他國(guó)家，美國(guó)在實(shí)施資源儲(chǔ)備方面起步較早，涉及范圍較廣，配套制度較為完備，取得的成效也更明顯。
本國(guó)只探不采儲(chǔ)備來自海外
除了戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備以外，美國(guó)對(duì)其他重要礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)備同樣十分重視。美國(guó)作為世界第一礦產(chǎn)資源大國(guó)，對(duì)于即使是美國(guó)內(nèi)能夠自給的礦產(chǎn)，也在設(shè)法增加儲(chǔ)存 量。例如，美國(guó)是世界上最大的產(chǎn)鈾國(guó)，但長(zhǎng)期以來美一直從國(guó)外大量購買鈾用作儲(chǔ)備。再如，除了石油儲(chǔ)備，美國(guó)長(zhǎng)期禁止開發(fā)科羅拉多州、猶他州及懷俄明州的 石油。美國(guó)阿拉斯加州石油儲(chǔ)藏豐富，但卻被劃為國(guó)家石油儲(chǔ)備地，只探不采。1981年下半年，里根政府決定撥出1億美元購買戰(zhàn)略資源(其中包括 62種礦物、金屬和其他原料)。1982年，又決定撥款125億美元采購戰(zhàn)略資源，專門用于購買鉻、鈷、鎢、鐵礬土等戰(zhàn)略資源。到1985年美國(guó)儲(chǔ)備的戰(zhàn) 略資源達(dá)到63類93種，包括稀有金屬、石油等。
為了切實(shí)做好礦產(chǎn)資源的戰(zhàn)略儲(chǔ)備，美國(guó)建立了較為完備的戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備制度，1950年美國(guó)國(guó)會(huì)通過的《國(guó)防生產(chǎn)法》，要求政府將稀有金屬轉(zhuǎn)換為軍需生產(chǎn)和儲(chǔ)備。
美國(guó)里根政府制定的《國(guó)家物資和礦物方案》規(guī)定：“必須執(zhí)行物資和礦物政策計(jì)劃，以確保一旦爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)和國(guó)家處于緊急狀態(tài)時(shí)，美國(guó)有能力派出和支持戰(zhàn)斗部 隊(duì)，也不會(huì)因?yàn)槿狈﹃P(guān)鍵原料而受影響”。1982年，美國(guó)“戰(zhàn)略礦物原料特別工作組”以總統(tǒng)的名義，向國(guó)會(huì)提交一份長(zhǎng)達(dá)33頁的報(bào)告指出，必須采取行動(dòng)， 加強(qiáng)儲(chǔ)備，還要著力開拓全球資源。特別應(yīng)當(dāng)指出的是，美國(guó)的稀土儲(chǔ)量居全球第二位，但美國(guó)從1999年就已逐步停止開采本國(guó)的稀土資源。
日本資源儲(chǔ)備官民并舉
石油儲(chǔ)備夠用184天
《日本經(jīng)濟(jì)新聞》6月29日頭版頭條報(bào)道，2009年4月，日本石油的國(guó)家儲(chǔ)備量達(dá)到相當(dāng)于103天的原油進(jìn)口量，與民間石油企業(yè)石油儲(chǔ)備量相加，達(dá)到8608萬千升（1168升等于1噸），相當(dāng)于184天的原油進(jìn)口量。
日本的石油儲(chǔ)備，始于1972年石油企業(yè)實(shí)施的民間儲(chǔ)備。1974年成立的國(guó)際能源機(jī)構(gòu)（IEA），號(hào)召會(huì)員國(guó)備足90天的石油儲(chǔ)備。1975 年日本制訂《石油儲(chǔ)備法》，規(guī)定民間石油企業(yè)有義務(wù)進(jìn)行石油儲(chǔ)備。但是，企業(yè)儲(chǔ)備大量的石油資源需要巨額資金并大大增加經(jīng)營(yíng)成本，而且將石油儲(chǔ)備的責(zé)任全 部由企業(yè)承擔(dān)，也不利于國(guó)家對(duì)整個(gè)石油資源的有效調(diào)控。
為了實(shí)施國(guó)家為主的石油儲(chǔ)備戰(zhàn)略，日本政府于1978年修改了《石油開發(fā)公團(tuán) 法》和《石油公團(tuán)法》，調(diào)整了石油公團(tuán)的職能。石油公團(tuán)是日本的國(guó)家石油公司，從1978年開始，石油公團(tuán)正式承擔(dān)國(guó)家石油儲(chǔ)備和國(guó)家石油儲(chǔ)備基地的建設(shè) 任務(wù)；2002年石油公團(tuán)被歸并、組建為新的獨(dú)立行政法人“石油天然氣—金屬礦物資源機(jī)構(gòu)”。
1983年，位于青森縣的小川原國(guó)家石油 儲(chǔ)備基地建成，開始了由國(guó)家儲(chǔ)備基地儲(chǔ)藏石油的時(shí)代。到1996年，日本已經(jīng)相繼建成了10個(gè)國(guó)家石油儲(chǔ)備基地，共儲(chǔ)存石油或石油制品3400萬千升，油 輪儲(chǔ)備石油時(shí)代結(jié)束。日本石油儲(chǔ)備的方式主要有海上油罐、半地上油罐和地下巖洞油庫等儲(chǔ)藏方式。除了已經(jīng)建成的國(guó)家石油儲(chǔ)備基地之外，日本政府還從民間租 借了18個(gè)石油儲(chǔ)備設(shè)施，共儲(chǔ)備石油1700萬千升。至此，日本國(guó)家石油儲(chǔ)備量已超過5100萬千升。此后，日本政府繼續(xù)加大石油儲(chǔ)備力度，將國(guó)家石油儲(chǔ) 備量提高到全國(guó)90天的消費(fèi)量。
隨著國(guó)家石油儲(chǔ)備的增加，日本政府修改了《石油儲(chǔ)備法》，從1989年開始，逐步降低民間企業(yè)法定的石油儲(chǔ)備量。修改后的《石油儲(chǔ)備確保法》規(guī)定，民間企業(yè)以每年減少4天石油需求量的速度削減石油儲(chǔ)備量，但不得低于70天的需求量。
稀有金屬從鄰國(guó)進(jìn)口
日本政府規(guī)定國(guó)家和民間對(duì)7種稀有金屬必須儲(chǔ)備一定數(shù)量，這7種稀有金屬是釩、錳、鈷、鎳、鉬、鎢、鉻。儲(chǔ)備總量相當(dāng)于60天的國(guó)內(nèi)基本消費(fèi)量。
上世紀(jì)的石油危機(jī)使日本充分認(rèn)識(shí)到作為資源匱乏國(guó)家的經(jīng)濟(jì)脆弱性，認(rèn)識(shí)到稀有金屬對(duì)于日本經(jīng)濟(jì)安全極為重要。從1983年起日本開始建立稀有金屬儲(chǔ)備制 度和基地，儲(chǔ)備制度同樣采取官民合作。國(guó)家儲(chǔ)備的主體是獨(dú)立行政法人“石油天然氣—金屬礦物資源機(jī)構(gòu)”，民間儲(chǔ)備的牽頭單位是財(cái)團(tuán)法人國(guó)際礦物資源開發(fā)協(xié) 力協(xié)會(huì)，該協(xié)會(huì)由新日本制鐵、日本聯(lián)合鋼鐵、神戶制鋼所、住友金屬、日立金屬、大同特殊鋼等30家有關(guān)企業(yè)和團(tuán)體組成。
因?yàn)檫@些稀有金屬幾乎全部依賴海外進(jìn)口，并且供給渠道存在較大風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家儲(chǔ)備量的目標(biāo)是42天的國(guó)內(nèi)基本消費(fèi)量，占儲(chǔ)備總量的70%；民間儲(chǔ)備量的目標(biāo)是18天的國(guó)內(nèi)基本消費(fèi)量，占儲(chǔ)備總量的30%。
日本是金屬礦物資源小國(guó)，卻是稀有和有色金屬消費(fèi)大國(guó)。據(jù)日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省所屬獨(dú)立法人“石油天然氣—金屬礦物資源機(jī)構(gòu)”發(fā)表的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2004年日本消費(fèi)的鎳占到了世界消費(fèi)總量的１５％、錳占５.７％、鉻占３.７％、銅占７.８％、鋅占６.２％、鉛占４.１％。
2006年５月，日本政府提出“國(guó)家能源資源戰(zhàn)略規(guī)劃”。新“戰(zhàn)略規(guī)劃”由日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省主導(dǎo)，計(jì)劃除了儲(chǔ)備原來國(guó)家法律規(guī)定必須儲(chǔ)備的稀有金屬等戰(zhàn)略 物質(zhì)外，還將儲(chǔ)備鉑、銦以及稀土等稀有金屬戰(zhàn)略物質(zhì)，以防止因這些稀有金屬的短缺影響日本經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。為此，日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省資源能源廳組織了由稀有金 屬供應(yīng)商、稀有金屬用戶等產(chǎn)業(yè)界以及有關(guān)專家學(xué)者等參加的研討會(huì)，共同研究確保釩、鉻、錳、鈷、鎳、鉬、白金、銀、銅、鎢、銦以及稀土等31種稀有礦物資 源穩(wěn)定供應(yīng)的對(duì)策，并將研究結(jié)果作為政策課題納入“戰(zhàn)略規(guī)劃”。
軍工急需鉑、銦和稀土
后入選戰(zhàn)略規(guī)劃的鉑、銦及稀土 三種稀有金屬，都是日本最頂尖的汽車、電子、信息等產(chǎn)業(yè)的急需物資。鉑用于汽車的廢氣排放凈化裝置、燃料電池的制造；銦用于液晶電視的液晶面板；稀土類則 是混合動(dòng)力車不可缺少的材料。在上述產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中，日本廠家均處于優(yōu)勢(shì)地位。一旦資源供給中斷，將會(huì)嚴(yán)重打擊日本的經(jīng)濟(jì)及國(guó)家安全。
值得注意的是，日本首次將銦列為戰(zhàn)略物資。銦在高科技武器制造中有極重要的位置。例如日本與美國(guó)聯(lián)合進(jìn)行的導(dǎo)彈防御項(xiàng)目，就需要大量銦來制造高靈敏度的導(dǎo)引頭；而日本積極尋求引進(jìn)生產(chǎn)的美制F—22隱形戰(zhàn)斗機(jī)的遠(yuǎn)程探測(cè)雷達(dá)和隱形座艙蓋都需要銦作為原料。
據(jù)日本稀有金屬數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計(jì)，日本稀有金屬大多依靠從中國(guó)進(jìn)口。日本稀有金屬儲(chǔ)備集團(tuán)審議董事馬場(chǎng)洋三的研究報(bào)告說：“中國(guó)的一些稀有金屬生產(chǎn)量占世界 生產(chǎn)總量的極高份額，例如稀土占94.7%，鎢占83.2%，銻占81.5%，釩占58.3%，鋇占52.2%，銦占33.9%，鉬占23.9% 等。稀有金屬資源和生產(chǎn)大國(guó)的資源政策將極大影響世界市場(chǎng)的需求和價(jià)格。”日本每年消費(fèi)總量中83%的稀土和90％的鎢從中國(guó)進(jìn)口。
日本國(guó)際未來科學(xué)研究所的代表浜田和幸表示：“中國(guó)擁有大量稀土資源，鋇、銻和銦的儲(chǔ)量也非常豐富，……日本和美國(guó)沒有這些稀有金屬，就無法制造精密的制導(dǎo)武器。”
韓國(guó)從海外獲取戰(zhàn)略資源
韓國(guó)自然資源匱乏，工業(yè)原料，尤其是石油、稀有金屬等資源，幾乎需要全部從國(guó)外進(jìn)口。不過，韓國(guó)政府和民間共同努力，通過官民并舉的國(guó)家戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備制度，確保自己的消費(fèi)和資源供應(yīng)安全。
韓國(guó)政府儲(chǔ)備戰(zhàn)略資源的主要方法是高價(jià)收購，限制使用。韓國(guó)石油公社成立于1979年，專門負(fù)責(zé)引導(dǎo)韓國(guó)企業(yè)開發(fā)海外石油項(xiàng)目、石油儲(chǔ)備基地建設(shè)以及儲(chǔ) 備石油的管理和運(yùn)營(yíng)�，F(xiàn)在，韓國(guó)石油公社在韓國(guó)國(guó)內(nèi)建有9個(gè)石油儲(chǔ)備基地，其中麗水和巨濟(jì)兩地的石油儲(chǔ)備基地都堪稱世界級(jí)規(guī)模，截至2008年底，韓國(guó)國(guó) 內(nèi)石油儲(chǔ)備達(dá)1.38億桶。另外，韓國(guó)政府2008年8月宣布，將在2012年建成集石油生產(chǎn)、供給、進(jìn)出貨及存儲(chǔ)等功能于一體的“東北亞石油樞紐”，預(yù) 計(jì)該石油樞紐達(dá)到2800萬桶石油存儲(chǔ)規(guī)模。韓國(guó)知識(shí)經(jīng)濟(jì)部副部長(zhǎng)李載勛曾表示，東北亞石油樞紐建成以后，韓國(guó)將維持大規(guī)模石油貨物吞吐量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性的 石油安全保障。
對(duì)于稀有金屬資源，韓國(guó)也是積極進(jìn)行儲(chǔ)備。2008年3月將銦、鎢、鉬、鍺等在內(nèi)的12種稀有金屬列為“國(guó)家極為稀缺的 戰(zhàn)略資源”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)這只是國(guó)家加大戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備力度的第一步，另外19種戰(zhàn)略資源也將是韓國(guó)一直關(guān)注的目標(biāo)。同年7月，韓國(guó)知識(shí)經(jīng)濟(jì)部決定增加稀有金屬 儲(chǔ)備，將采取官方和民間企業(yè)合作的方式，不斷提高稀有金屬儲(chǔ)備規(guī)模，到2012年將稀有金屬儲(chǔ)備種類由2008年的12種，增加到22種，規(guī)模由2008 年的滿足國(guó)內(nèi)19日使用量，增加到滿足國(guó)內(nèi)60日使用量。
與此同時(shí)，韓國(guó)政府和民間企業(yè)積極開拓海外資源市場(chǎng)，獲取充足石油、天然氣等 重要資源，以確保國(guó)家戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備庫的充足性。韓國(guó)總統(tǒng)李明博 2008年初就任伊始，提出了要通過推行資源外交，保障韓國(guó)的資源安全。為此，韓國(guó)將俄羅斯、中亞、非洲和拉美作為資源外交的四大戰(zhàn)略區(qū)域，通過領(lǐng)導(dǎo)人出 訪和簽署經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議等方式，尋求擴(kuò)大海外資源的開采份額。
據(jù)韓國(guó)聯(lián)合通訊社報(bào)道，根據(jù)協(xié)議，從2015年起的30年內(nèi)，俄羅斯將每年向韓國(guó)輸送750萬噸天然氣，這將占到韓國(guó)每年天然氣消費(fèi)總量的20%左右，確保韓國(guó)的天然氣供應(yīng)穩(wěn)定。
根據(jù)韓國(guó)2008年年底統(tǒng)計(jì)，截至2008年12月初，韓國(guó)在海外新增16個(gè)石油和天然氣田開采合作項(xiàng)目、28個(gè)礦產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，新增海外石油日產(chǎn)量 4.7萬桶。韓國(guó)對(duì)海外資源開采的投資額，僅2008年上半年就達(dá)到34.4億美元，超過2007年全年32億美元的總投資。
韓政府提出，每個(gè)韓國(guó)人都有責(zé)任使國(guó)家擺脫資源受控于別國(guó)的局面，號(hào)召官民機(jī)構(gòu)齊動(dòng)手，囤積稀有資源，研究相關(guān)技術(shù)，開發(fā)替代材料。
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